La Cellule d'Opération de l'Union Européenne (1994-2001)

Vision avant-gardiste, stratégie agile, résultats fondateurs.

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1- Présentation

 

En 1995, la Délégation de la Commission Européenne a relancé, dans le cadre du 7ème FED, le Programme de Microréalisations en adoptant une approche complètement innovante pour l’époque. Plutôt que de reconduire les schémas traditionnels – lourds, centralisés et hiérarchisés – l’Union Européenne et l’Ordonnateur National ont choisi de créer une Cellule d’Opération, une structure agile, légère et matricielle, pensée pour accélérer l’action, responsabiliser les bénéficiaires et maximiser l’impact.
Contrairement aux structures précédentes, qui relevaient d’une direction générale rattachée à la Présidence de la République et organisée de manière très divisionnaire, la Cellule d’Opération a été conçue comme une véritable agence d’exécution moderne, directement connectée aux besoins du terrain. Elle avait pour mission de déployer rapidement des micro-projets à forte valeur ajoutée sociale et économique, en privilégiant l’appropriation intégrale par les communautés bénéficiaires, élément central de sa philosophie opérationnelle.
Les objectifs fondateurs reflétaient cette vision novatrice :

• Stimuler des dynamiques locales de développement portées et gérées par les populations elles-mêmes.

• Améliorer durablement les conditions de vie par la diversification des moyens de production.

• Produire des résultats rapides, concrets et visibles, capables de répondre aux défis du quotidien.

Cette stratégie de proximité, focalisée sur l’impact direct et mesurable, a fait de la Cellule d’Opération du FED — devenue plus tard Cellule d’Opération de l’Union Européenne — un laboratoire avant-gardiste dont les réussites ont inspiré les programmes suivants.

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2- Structure: une organisation agile, matricielle et responsabilisante

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La Cellule adoptait un modèle de gouvernance conjoint, inédit et particulièrement efficace :

• direction partagée entre un Assistant Technique expatrié et un Homologue national,

• équipes pluridisciplinaires mobilisées selon une logique matricielle,

• circuits de décision courts permettant d’accélérer la mise en œuvre.

Chaque programme était confié à un Coordonnateur, secondé par des Gestionnaires de Projet, soutenus par des gestionnaires-comptables, techniciens, dessinateurs et personnel logistique. Cette organisation, volontairement compacte, offrait une souplesse opérationnelle exceptionnelle, facilitant les déplacements fréquents sur des terrains souvent difficiles.
Basée à Antananarivo sans antennes régionales, la Cellule couvrait pourtant tout le territoire national, affirmant une volonté claire : aucune zone privilégiée, aucune zone exclue.

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3- Activités: une capacité d’adaptation et d’innovation continue

 

Le succès rapide du premier programme de Microréalisations (Lomé IV, 7ᵉ FED) – avec un taux de réussite supérieur à 95 % pour moins de 5 % de frais de fonctionnement sur un budget de 1,9 M€ – a confirmé la pertinence de ce modèle agile.
Forte de cette efficacité, la Cellule a vu ses responsabilités s’étendre rapidement :
•    Un programme de Coopération Décentralisée,
•    Un programme de Microréalisations dans le domaine de l’Habitat Social,
•    Un programme de désenclavement des bassins de production,
•    Un troisième programme de Microréalisations pour absorber l’afflux de projets éligibles,
•    Deux programmes d’appui au Ministère de la Santé.
La logique était claire : chaque programme nouveau naissait des leçons apprises, des besoins identifiés, de l'expérience acquise accumulée sur le terrain. Cette approche incrémentale et adaptative, très précurseur, préfigurait les méthodes modernes de gestion agile de projets.
À la suite des performances obtenues, plusieurs institutions nationales – dont le Ministère de la Santé et la Maison du Tourisme – ont choisi de demander l'appui de la Cellule dans la mise en œuvre de leurs propres actions de réhabilitation et de développement.
En parallèle, l’effectif est passé de 3 à 19 personnes, témoignant d’une montée en puissance maîtrisée, alignée sur les besoins opérationnels.

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4- Un modèle avant-gardiste qui a façonné les futurs programmes

En intervenant sur l’ensemble du territoire, sans zones préférentielles, et en s’inscrivant dans les mesures d’accompagnement des politiques économiques nationales, la Cellule d’Opération a démontré qu’une structure agile, responsabilisante et centrée sur les bénéficiaires pouvait générer des résultats mesurables, durables et reproductibles.
Sa vision, sa stratégie et ses succès ont servi de base aux programmes ultérieurs de l’Union Européenne à Madagascar, faisant de cette expérience un véritable précurseur des approches modernes de développement participatif et de gestion de projets par résultats.
 

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5- Gestion des opérations

 

La Cellule d'Opération intervenait sur tout le territoire national pour aider les bénéficiaires dans la préparation et la mise en œuvre de leurs projets. Elle founissait toute l'assistance nécessaire à ces collectivités pour:

• Établir leurs besoins réels et déterminer la solution la mieux adaptée à leurs problèmes

• Aider dans la conception et la préparation des projets

• Renforcer leur capacité d'organisation afin d'assurer le maximum d'efficacité dans la mise en œuvre et l'appropriation des réalisations

 

La Cellule assurait:

• Le tri, la sélection et l'instruction des projets émanant des collectivités bénéficiaires suivant les critères d'éligibilité du Programme

• L'appréciation de la viabilité des projets et de la capacité d'organisation des bénéficiaires;

• L'évaluation des besoins liés au projet par rapport à la politique sectorielle de l'État qui s'applique

• L'organisation, le cas échéant, de la formation des représentants des bénéficiaires;

• L'encadrement et l'assistance aux collectivités bénéficiaires lors de la préparation et la mise en œuvre des réalisations; La cellule pouvait également faire des recommandations techniques pour un projet et son staff technique était mis à contribution gratuitement au besoin. Exemple: amélioration des plans et de l'architecture

• Le suivi et le contrôle de cette mise en œuvre

• Le contrôle à posteriori de la viabilité des projets

 

Les interventions concernaient surtout le domaine des petits projets de développement en milieu rural ou urbain.

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Les secteurs d'activité comprennaient sans se limiter à:

• Infrastructures sociales: santé, éducation (réhabilitation, extension, construction d'écoles et des centres de santé), logement (réinsertion sociale de sans-abri)

• Agriculture: périmètres irrigués, petits aménagements hydro-agricoles)

• Approvisionnement en eau: puits, adduction d'eau

• Autres secteurs (infrastructures économiques)

 

La cellule coopérait aussi avec d'autres organisations opérant sur le terrain ex: Relance du Sud du FED (Fort Dauphin-Tsihombe), l'Association française des volontaires du progrès AFVP (Antananarivo, Vohipeno). Elle contribuait aussi avec d'autres organisations pour mettre en œuvre leurs programmes comme ce fut le cas pour le Ministère de la santé et la Maison du tourisme.

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6- Gestion de projets

 

Avant l'approbation pour financement, la Cellule s'assure que les bénéficiaires ont mis en place une structure de gestion qui permet de garantir la transparence à tous les niveaux et pour chaque membre de l'association des bénéficiaires directs. Un compte bancaire avec double signature conjointe devait être ouvert à l'usage exclusif du projet.

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La Cellule introduit une liste de projets sélectionnés pour financement (short list) pour approbation auprès de l'Ordonnateur Nationale et la Délégation de l'Union Européenne.

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Pour chaque projet approuvé pour financement:

• Une convention est signée entre la Cellule d'Opération et les bénéficiaires. Le document reprend entre-autres, à titre contractuel, le montant alloué par le Programme FED, la participation sur laquelle les bénéficiaires se sont engagés, les modalités de gestion des fonds alloués et du chantier, les devis et plans approuvés ainsi que tout autre détail qui s'applique.

• Le déblocage du financement s'effectue par tranches versées directement sur un compte bancaire ouvert à l'usage exclusif du projet et entièrement sous la responsabilité des bénéficiaires du projet.

• Un chèque correspondant à une avance est remis aux bénéficiaires qui le versent sur le compte ouvert à l'usage exclusif du projet

• L'octroi de la tranche de financement suivante est conditionné par: l'avancement réel de travaux constatés in-situ, la validation de la qualité des réalisations et la vérification des quantités des matériaux mis en œuvre, la vérification des justificatifs des dépenses

• A la fin des travaux, une réception technique est effectuée conjointement par la Cellule, l'Ordonnateur National du FED et la Délégation de la Commission Européenne.

 

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7- Gestion des ressources financières

 

Ce sont les Caisses d'Avances des différents Programmes.

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La Cellule dispose une "caisse" spéciale appelée "Caisse d'Avances" ouverte auprès du ministère de l'Ordonnateur National du FED (Ministère des Finances) pour financer ses activités et son fonctionnement pour chaque Programme qu'elle gère.

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A chaque Caisse d'Avances correspond un compte bancaire ouvert au nom du Programme correspondant sur lequel sont virés la dotation initiale et les divers réapprovisionnements.

 Une Caisse d'Avance fonctionne de la manière suivante:

• Une dotation initiale est virée sur le compte bancaire à l'usage exclusif du Programme sur ordonnance de paiement de l'Ordonnateur National visé pour financement par le Chef de Délégation de la Commission Européenne.

• Les budgets respectifs des Devis-Programmes sont versés par tranche sur les caisses d'avances respectives des programmes. L'utilisation des tranches des budgets est justifiée auprès de l'Ordonnateur National du FED et de la Délégation de la C.E. au moment d'un réapprovisionnement.

• Un réapprovisionnement de caisse d'avances s'effectue par virements à partir de la Banque Centrale sur ordre de paiement de l'Ordonnateur National visé par la Délégation de la C.E.

• La gestion de la Caisse d'Avances est confiée à un Régisseur et un Comptable tous deux nommés par un Arrêté Ministériel.